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西部农村教育治理新困局:中心校截留经费不受监督

      中心校模式下的新乡镇教育格局

  20世纪90年代后,随着中国分税制改革和农村税费改革的持续推进,乡镇政府财力日益吃紧,“人民教育人民办”的传统农村教育模式受到根本性挑战。

  为破解此难题,国务院于2001年5月颁布《关于基础教育改革与发展的决定》。该决定首次明确中国义务教育阶段实施“地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制。

  对人口大县,尤其是地理形态复杂和经济发展水平较低的中国西南人口大县来说,很难将学校撤并到可以由县教育行政部门直接垂直管理的合理有效范围之内。诸多人口大县不得不采取中心校模式来间接管理本辖区内各乡镇的小学(村小学和教学点),即根据乡镇规模的大小和实际工作需要,在乡镇所属初中、中心小学或九年一贯制学校中确定一所中心学校,由中心学校校长作为第一责任人,负责管辖本乡镇的教育公共事务,而县教育行政部门则只需垂直管理乡镇中心校。

  笔者主持了国家社科基金项目《中国城镇化进程中西部底层孩子们阶层再生产发生的日常机制及策略干预研究》,深入西部田野,发现农村教育治理新困局。在笔者所调研的中国西南Q区(户籍人口数85万)、P县(户籍人口数95万)、L县(户籍人口数165万)中,均采用了中心校教育管理模式。这种模式呈现出两大特点:一是中心校管理模式主要用于小学,原因是小学需尽量保持就近入学而呈分散分布状态;二是初中采用的是县教育局直管的方式,原因是初中可采取相对集中办学而呈现出“聚中趋势”。

  在Q区,全区11个乡镇共有19所初中,即便在人口最多的乡镇,初中也采用了集中办学模式而被严格限定在两所之内。而小学则不论学生人数,统一采取一个乡镇一所中心学校管理本乡镇内所有村小,而村小又统一管理本村域内所有教学点的分包分管模式。

  平均下来,Q区每个乡镇有5000名左右的小学生,每个乡镇中心校平均管辖本乡镇内18所左右的村小,而80%的村小几乎都要管辖本村域内2~3个教学点。以人口大镇PJ镇为例,现有小学生8008人,由一所中心校统一管辖本乡镇内的20所村小,其中9所村小又分别管辖乡镇的15个教学点。而人口最少的GT镇现有小学生2535人,也由一所中心校统一管辖全镇9所村小和1个教学点,其中9所村小分管全镇13个教学点。

  “县教育局-乡镇中心校-村小-教学点”的垂直式分包分管教育模式确实适应了人口大县实施以县为主的义务教育管理体制:一方面,缓解了县教育局行政管理幅度不足的困难;另一方面,也适应了财权、事权从乡镇上移至县以利于保障义务教育投入和善治的现实。

  但是,此类教育模式却同时存在内在的法理困难,以至于县教育局不得不采取办法将村小和教学点挂牌为中心校的分校,将本不具有法理管辖意义的单个独立事业型法人转变为同一个法人。

  事实上,这是一种柔性的“撤点并校”:一方面,因地理、经济和社会等综合因素而不能撤并的村小和教学点得以保留;另一方面,因为将村小和教学点变为了中心校这一单一法人的二级、三级内部科层化管理对象,所以保留了中心校得以灵活调整村小和教学点的可能性。在此基础上,中心校和村小、教学点之间,在经费、人事、项目、设备等多方面,形成日益复杂的乡镇教育格局。

  其一,中心校层层截留村小和教学点的生均公用经费,三者之间矛盾重重

  生均公用经费几乎是保证中国绝大多数西部农村学校、尤其是村小和教学点正常运转的唯一经费来源。国家近些年来不断提高公用经费的基准定额,并明确提出2016年中央统一确定城乡义务教育生均公用经费基准定额,中西部小学是600元,初中是800元,东部小学是650元,初中是850元。为解决农村小学教学点运转困难等问题,对不足100人的农村小学教学点按100人核定公用经费补助资金。

  然而,根据预算标准拨付的生均公用经费却只被下拨到作为唯一事业法人的中心校账户中,中心校采取“集中记账、分校核算”的方式,却并不按规定标准将生均公用经费足额拨付给村小和教学点。

  在笔者所调研的多个中国西部乡镇,均存在中心校以统筹使用的名义大面积层层截留村小和教学点生均公用经费的现象,致使村小和教学点对中心校的统一管理模式有巨大意见,严重影响村小和教学点教育教学工作的积极性。

  以Q区GT镇2015年春季学期(2月到7月)为例,全镇共有小学生数2535人,1所中心校,9所村小,14个教学点。所有教学点学生人数均不足100人,最少仅有3人,最多为86人。根据标准测算,全镇实得中央资金109.86万元,其中按基准定额和实有学生数计拨公用经费76.05万元,对不足100人学校按照100人补足公用经费差额为33.81万元。

  该项春季学期公用经费于4月和7月分两次足额下拨到中心校,中心校本应按照规定将经费再足额拨付给村小和教学点。然而,据笔者在GT镇中心校财务室随机对该镇一所管辖了两个教学点(学生数均为8人)、且学生规模算中等水平(学生175人)的村小做财务核算时发现,中心校实际给该村小(包括所管辖2个教学点)春季学期仅拨付了46724元,其中,政府采购类分账部分为25298元、学校报销部分为21426元(现金5500元,转账15926元)。事实上,该村小(包括所管辖2个教学点)应在春季学期获中心校公用经费拨付共计11.25万元,但现实是中心校截留了该校65776元,实际拨付率仅为41.5%,截留率高达58.5%。

  笔者随之对该村小和两所辖区内管理的教学点展开了追踪考察,发现该村小设施设备和日常管理都极为糟糕,仅有校长等极个别校级领导参加过教师培训,而其所管辖的其中一个极度简易的教学点中唯一的一名老师则告诉笔者:“我向村小申请了7个多月的吊扇,现在都到冬天了,还没有见到!我没有其他要求,只希望明年夏天前,能在教室里装上吊扇就谢天谢地了。”

  其二,中心校截留公用经费的“统筹权”不受监督

  调研中,县教育行政部门认为中心校统筹管理公用经费的背后理据是防止经费像撒胡椒面一样被分散使用而没有效率,所以中心校只需以备用金的形式,拨付能够保障村小和教学点最基本的刚性支出最低标准,其他公用经费部分被中心镇统筹管理使用则是最有效率的,由此便可在全镇范围内按年度集中解决某一两所单个学校的重点项目,便于将分散的公用经费使用变得更具效率且快速达成可视化的效果。

  事实上,县教育行政部门可视化的效率论,无意间促成了一个复杂且尴尬的乡镇教育格局的形成:

  一方面,“以县为主”的义务教育管理体制在乡镇政府义务教育行政权被取消后,并不意味着所有地方的县教育行政部门,都有足够能力通过大规模“撤点并校”达成行政的优化,进而有效善治每一所学校。地理、人口、经济、社会等综合因素复杂的县,依托中心校对乡镇教育实施间接管理,本质上并不能解决中心校既是裁判员又是运动员的角色尴尬。村小和教学点因缺乏独立法人资格而与中心校属同一法人的事实,又使得中心校所行使的具有明显外部性和公共性的乡镇教育权力、资源分配,变成了学校内部管理事务,中心校本部无疑被默许且理所当然地将公用经费截留更多用于自身建设;

  另一方面,尽管中心校普遍会将其所截留而用于全镇统筹的公用经费部分更多用于自身建设,但绝不能是全部用于自身,否则将导致更为激烈的治理冲突,而什么样的村小和教学点能够获得被截留后用于统筹的公用经费而得利呢?

  笔者调研发现,大致有三项核心条件:一是此类村小和教学点一般都有一个与中心校领导班子,特别是与中心校校长关系好且社会活动能力突出的校长;二是此类村小和教学点一般离中心校距离相对更近,且多靠近车辆能够直接到达的硬化道路边,上级领导下乡考察调研大多可能被安排到;三是此类村小和教学点相对规模较大,短期内不会被撤并掉。

  如管辖了两个教学点且校本部学生规模达到360人的Q区TS村小,因满足三项核心条件,在2015年春季学期即共获公用经费178114.69元(包括现金报账、转账和政府采购类分账3个部分)。按照规定,小学生均300元/学期,其中村小应得1.08万元,两所教学点因分别只有学生3人和12人,不足100人按100人拨付公用经费应得6万元,TS村小应拨公用费用是16.8万元。它实际多获益10114.69元。

  中心校截留公用经费但却不受监督的统筹权,使底层乡校不得不将日常精力更多用于“跑校进钱”而不是展开以“质量提升”为核心的日常办学,一个复杂的乡镇日常教育格局在共同默许的潜规则下已然形成,且渐趋固化。

  其三,项目制下的中国基层教育,因县财政配套缺失或不足,迫使教育行政部门助推乡镇中心校截留公用经费

  随着项目制在中国基层教育中的深入推广与实施,其内在的竞争性和筛选性使各级教育行政部门不得不加大力度去争取来自上级的各种教育项目,尤其是收益率高的教育项目。

  目前来看,中央和省级项目一般需要地方经费配套。项目到达地市层面后的分配逻辑,普遍是根据县前期项目准备的情况来优先安排项目分配,即哪个县教育行政部门项目前期做的好,就越可能获得地市教育行政部门的项目安排。因此,县为争取地市分配的各种项目不得不做好项目前期投入。但前期项目投入估算一般约为总额的10%左右,此类经费并不包纳在项目经费之中,需要县财政的前期投入。对西部广大经济欠发达地区的县而言,保基本运转都尚显困难的“吃饭财政”,很难有能力进行前期投入。

  教育项目的竞争式分配最后不得不逼迫县教育行政部门助推乡镇中心校截留公用经费,以用于项目前期经费投入和不可预测的中、后期经费差额弥补,进而才有可能争取到来自上级的项目。

  另外,中国西部县域内多个教学点的存在,事实上也逐渐成为地方套取中央拨付更多公用经费的手段,以至于随着人口自然消减而本应被撤并的大量教学点却逐渐被保留,并呈现出与2001年到2012年十年间中国农村大规模“撤点并校”截然相反的状况:

  一方面来自于“明规则”,即2012年9月国务院办公厅《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》的出台,从法理层面提高了撤并底层乡校的行政成本,同时,防止社会冲突的基层思路使得撤并层面上的不作为成为首选;另一方面则来自于“潜规则”,中心校统筹安排获得更为充裕的公用经费,其目的是为了套取获得更大的上级教育项目。而这些更大的项目最后几乎全部被中心校和关系、规模、条件等软硬实力都更为雄厚的村小所获得,教学点和真正薄弱的村小在整场竞争中都成了事实上的贡献者和牺牲品。

  其四,中心校管理模式导致基层教育官僚化加重

  中心校事实上承担着已不复存在的乡镇教育行政机构功能,而且更难做到管理、办学和评督分离,以至于沦为了教育官僚化的重灾区。

  以BC镇中心校为例,笔者调研发现:在公开的岗位设置表中,中心校(包括其管辖的村小和教学点)一共仅设置有2个管理岗位(九级),其他均为专业技术岗位(共244个,其中中级90个,初级154个)和工勤岗位(共13个),但是为处理日益增多的本镇各类小学公共管理事务,仅中心校就设置了由14名行政领导和12名教辅人员组成的专职人员。

  具体来说,该中心校校长和书记由一人兼任,主持全面工作,此外,还有4名副校长,分管全镇后勤、政工、人事、工会、德育、安全、卫生、成教、教导、宣传、教育教学等多项工作。同时,有办公室主任、教导处正副主任、德育处正副主任、后勤处正副主任、工会正副主席等9位行政领导,专项负责中心校和村小、教学点各方面工作。另外还有会计、助理会计、助理出纳、辅导站站长、副总辅导员、辅导员、干事、本部报账员、成教教师(司机)等12名教辅人员。

  在26名中心校专职人员中,仅4人专门负责中心校本部工作,即由后勤副主任负责中心小学本部后勤和日常工作,教导副主任负责中心小学本部教学工作,德育副主任负责中心校本部德育、安全卫生和女生工作,本部报账员负责本部报账和食堂管理,其他22人均分管全镇各项小学教育工作。与中心校一样,各村小内部也还设有校长、副校长、德育主任、教务主任、会计等完整的教育行政网络。

  这套教育行政网络体系以官僚化的运事规则和管理逻辑,支撑着底层乡镇日常垂直化的分包分管教育模式。这些致力于全镇小学教育日常管理的中心校行政领导和教辅人员,都是公务员行政编制。他们绝大多数是具有专业职称的专任教师,但因为中心校被迫肩负全镇小学日益繁重的教育行政事宜,他们中绝大多数人都已不再给学生授课而专职于行政管理,如调研的BC镇中心校26名专职人员中,除去3名工勤技能岗位人员和2名管理岗位人员不能授课外,其余21名均为专任教师且应该上课,但是承担教学任务的仅剩4人,他们的教学量也已被极度简化。最后,只能额外增加其他中心校本部教师的工作量才能保证本部日常正常教学。

  对仅有49名专任教师的中心校本部而言,这无疑是困难重重。为此,从本中心校所管辖的村小和教学点调入优秀教师(但编制仍在村小和教学点)来解决中心校教育教学困难成为必然之举。

  其五,日益严峻的教师借调致使中心校管理模式下的教学点成为牺牲品

  义务教育均衡的核心是师资,中小学教师职称评审是在核定的学校岗位结构比例内进行。中心校作为全镇小学唯一的法人,县教育行政部门按照八级、九级、十级3∶4∶3的比例为中心校配置专业技术人员,随后由中心校自行根据具体情况来安排其管辖村小的专业技术人员配置,由村小再安排其所管辖教学点的专业技术人员配置。

  然而,财政供养人员只减不增的硬性规定与事权急剧增加的矛盾,使县和乡镇公共行政部门不得不大量借调教师来应付日常的公共行政事务。以L县为例,县教育局核定的公务员编制仅有14人,但为完成日益增多且复杂的教育行政工作,县教育局共有117人从事公共事务以保证日常运转,其中103人均为从全县各级各类学校借调而来的教师。相比于从县城学校借调教师相对难度较高的现实,各乡镇的中心校无疑是县教育局借调教师的重点所在。另外,中心校还有若干教师被乡镇政府和县其他公共行政部门借调,进而致使中心校教师正常教育教学工作日益吃紧。

  如果再加上西部贫困县比例甚高的空编率,中心校的困局无疑就显得更为明显,但这种困局往往并不会被中心校本部来直接消化。它们被转嫁给了村小和教学点。因为中心校具有合法统筹安排本部、村小和教学点教师的权利,因此在中心校本部被借调走教师后,自然就会从其管辖的村小和教学点再借调教师到本部以填补缺口,进而致使教学点成为教师借调的牺牲品,大量的代课教师或临聘教师最后成了维持教学点基本运转的公办教师替代者。

  中心校的“三步走”战略

  笔者建议,通过深化教育管理体制改革,切断部门主义的利益链条,厘清中心校-村小-教学点之间的复杂关系,可实施三步走战略:

  第一步,公用经费短期内若需要由中心校继续统筹管理,则需要在上级教育督导部门和审计部门监督下,按照年度或学期定期分账核算,并实行严格的公示、申诉和追责制度,上级督导部门需审议公用经费的使用效率与公平指数,确保公用经费统筹使用的公平合理;

  第二步,从中期来看,应为村小和教学点设立公用经费专项独立账户,村小和教学点在项目建设上,应逐步由中心校统筹配置转移至县教育行政部门统筹配置,剥离中心校对村小和教学点的人事和财务控制权,保留教育教学业务指导权;

  第三步,从长远看,需要逐步将村小和教学点办成具有独立事业法人资格的小规模精品学校,实现村小和教学点的独立发展。

  由于农村教育的多重独特性,建议将农村教育从基础教育领域单列出来,建议在教育部层面尽快成立农村教育工作司,在各级教育行政部门成立农村教育工作部,专项从事农村教育指导和管理工作。

  (作者为中国社会科学院社会学研究所博士后)

  河南省新乡市辉县高庄乡金章小学有8个班、250多名学生,全校包括校长在内只有10名教师,其中3名还是“临时教师”。去年暑假,该校安装了投影屏幕,学生可以享受来自北京优秀教师的直播课程。

 
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